关于国家产业政策的解读

　　《目录（2019年本）》共涉及行业48个★■★◆◆★，条目1477条，其中鼓励类821条、限制类215条、淘汰类441条（与上一版相比，总条目增加69条★◆■★★，其中鼓励类增加60条★★◆■◆◆、限制类减少8条、淘汰类增加17条）在延续原有目录框架基础上，面向新时代的新要求■★◆◆★◆，以深化供给侧结构性改革为主线，以支撑经济高质量发展为方向，注入了反映时代特色的新理念★★、新元素◆■■■◆。重点包括四个方面：一是立足我国经济结构战略转型的时代背景★★◆◆★。市场经济条件下★★，只有产业结构与需求结构、要素结构协调适应，社会资本才能顺利循环周转，资源才能有效配置和利用■■，经济才能实现可持续发展■★◆。先行工业化国家发展经验表明◆■，适时实现产业结构转型升级是保障经济不断迈向更高层级的重要支撑。而部分拉美国家多年发展教训亦证实，在迈向高收入国家的进程中★■★■，如果不能成功实现产业结构调整升级，可能导致经济长期徘徊不前◆★■◆，从而落入◆■■★“中等收入陷阱■◆★■◆”★★★。当前，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标承上启下的历史阶段■★■，进入从上中等收入国家向高收入国家迈进的关键时期，进入新阶段，引导产业结构调整升级★■★◆，是畅通国民经济循环、激发经济发展动能、提升经济发展水平的内在要求■★◆★★。与此同时，作为后起追赶型发展中大国■◆，我国工业化仍在路上，制造业在较长时期仍将是强国之基、立国之本，是驱动经济发展的主导力量◆■★◆★◆，也是产业结构调整的重点领域★◆■◆。因此，《目录（2019年本）》把制造业高质量发展放到更加突出的位置。《目录（2019年本）》中制造业相关的条目共900多条，约占总条目数的60%以上。二是顺应科技革命和产业变革的新趋势■■。当前，世界范围新科技革命和产业变革正在孕育兴起，多领域新技术互相交叉融合，不仅将不断催生新产品、新业态、新模式，新兴产业将不断涌现★◆■■★，而且随着新技术广泛渗透■◆■◆，将深刻改变传统产业形态、分工和组织方式，产业和价值链竞争和分工格局面临重塑。一方面，《目录(2019年本)》鼓励传统产业改造提升，注重鼓励运用互联网★★■◆■■、物联网★◆★、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术改造传统产业，推广先进适用◆★■、绿色工艺技术，促进传统产业安全、绿色■◆◆、集聚◆◆、高效发展和数字化、网络化★★■◆◆◆、智能化升级◆★■★■★。另一方面，《目录(2019年本)》注重培育壮大新兴产业■◆★，鼓励发展新技术、新产品、新业态。如在鼓励类中新增人工智能行业门类及相关条目■■■◆。考虑到新兴产业发展存在未知和不确定性★■■◆★★，《目录(2019年本)》体现了包容开放的导向★★★，对鼓励类条目■◆★■◆，结合实际区别对待，其中发展方向比较明确的领域，强化目标导向，尽可能明确指标参数■◆◆★■，如对新能源汽车电池提出了能量密度、循环寿命等参数要求■■◆◆◆；而对于方向尚不明确的新产业新业态，则采取了■■“宜粗不宜细”的描述方式，仅作方向性描述，为创新发展留出足够空间。三是体现加快绿色安全发展的迫切要求◆■。长期以来，我国产业结构表现了较为粗放的特征，高能耗◆★■★、高污染和低端产业、产能比重较大■■★，导致资源环境代价偏高，安全生产事故多发，可持续发展受到严峻挑战■★。近年来社会各界对生态环境、生产生活环境要求越来越高，“绿水青山就是金山银山”理念深入人心，传统发展路径难以为继■◆★，坚持走绿色安全发展之路、加快实现人与自然和谐是产业结构调整的必然选择和迫切任务。为此，一方面◆★★■◆★，《目录(2019年本)》坚持严格的安全、环保◆■◆★★★、能耗★■■■、质量等技术标准约束不动摇、不松劲、不开口子的政策导向◆■■★■◆，结合产业发展实际■◆■★★，落实有关法律法规和党中央、国务院部署，通过适度提高标准等方式◆◆，限制或淘汰不符合有关法律法规、准入条件和有关规定的工艺技术和产品★■★★，新增◆★★、修改限制类、淘汰类相关条目，并具体明确了指标◆◆◆、参数、工艺■◆■◆◆★、品种，以便于贯彻实施和监督执法。同时◆■◆■★★，对现有条目不能完全覆盖，且不符合安全★■◆■■◆、环保、质量、能耗等法律法规标准的工艺、技术、产品、装备等■■■，在限制类和淘汰类中分别设置了兜底条款■★★◆■。另一方面■★，《目录(2019年本)》注重鼓励发展绿色、安全生产技术、产品和工艺。在鼓励类目录中，新增涉及绿色发展的相关条目，涵盖环境保护与资源节约综合利用、水利★◆■、煤炭★◆◆◆■★、电力、新能源、核能、钢铁、有色金属★★★◆◆■、建材、建筑、城镇基础设施等领域■■◆◆;新增涉及安全发展的相关条目■■，涵盖建筑、公路及道路运输(含城市客运)、公共安全与应急产品等领域。四是呼应人民群众追求美好生活的消费需求。近年来，随着城乡居民收入水平持续提高，消费需求潜力加快释放◆◆★■，需求结构不断升级，为产品和服务供给提出了更高要求■◆，也提供了巨大市场★■。与此同时◆◆，随着居民消费领域不断拓宽★■◆★■，服务品种日益丰富，新业态■◆■、新模式竞相涌现，极大地拓展了产业发展广度和深度。面对人民群众日益增长的消费需求◆★◆■，对比之下■◆★■，我国高端■★、优质★◆◆■◆、安全的产品和服务供给却相对不足◆◆★■■★，尤其是现代服务业发展相对滞后■★◆■★，供需结构性矛盾日益显现。鼓励相关产业发展，关系人民福祉增进，也为经济发展、就业扩大和民生改善提供有力支撑。为此，《目录(2019年本)》围绕加快发展现代服务业，提高服务效率和服务品质，构建服务产业新体系◆◆★■，重点推动新兴服务业规模化、规范化，助力公共服务领域补齐短板。在鼓励类条目中，新增◆★◆◆“人力资源与人力资本服务业”、■◆■◆★★“养老与托育服务★■★◆★”★◆◆■★、“家政”等行业，将★★■“教育、文化■■、卫生、体育服务业”拆分独立设置。围绕推动物流等重点领域降成本，鼓励加强综合交通运输、现代物流基础设施建设■◆★★，大力发展智慧物流，培育发展现代供应链★■★。围绕推进实施乡村振兴战略◆★■★，重点加强农业农村基础设施建设◆◆◆★、改善农村人居环境、促进农村一二三产业融合发展。在鼓励类中◆★■◆，新增或修改相关条目■★★■。同时◆★■★◆，着眼于积极培育消费新增长点，以汽车、家电、消费电子产品为重点，基于完善使用环境，畅通循环利用◆■★★■，促进更新消费★■■■★■，新增或修改完善了停车场和充电桩建设★■■、垃圾分类设备设施、废旧产品回收利用等方面的条目■★。

　　2005年■◆■，经国务院批准，国家发改委发布《产业结构调整指导目录（2005年本）》。产业结构调整指导目录由鼓励类、限制类、淘汰类三个类别组成。鼓励类主要是对经济社会发展有重要促进作用■■◆◆★■，有利于满足人民美好生活需要和推动高质量发展的技术◆★■★■、装备、产品■★◆、行业■★。限制类主要是工艺技术落后★◆■★◆◆，不符合行业准入条件和有关规定，禁止新建扩建和需要督促改造的生产能力、工艺技术■★★◆■■、装备及产品■★★。淘汰类主要是不符合有关法律法规规定，不具备安全生产条件◆◆◆，严重浪费资源、污染环境，需要淘汰的落后工艺、技术、装备及产品◆■★■★。需要说明的是，对不属于鼓励类■★★◆◆◆、限制类和淘汰类，且符合国家有关法律■◆◆■、法规和政策规定的◆■，为允许类。允许类不列入目录。2011年和2013年◆◆■◆■，分别对《目录》进行了修订和修正。《目录》实施对加强和改善宏观调控■◆★■◆◆，引导社会投资方向◆■◆■，促进产业结构调整和优化升级发挥了重要作用。近年来，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段★◆，新一轮科技革命和产业变革持续深化◆★，产业发展面临的内外部环境发生了深刻变化，在此背景下■■，上一版《目录》已经无法适应新形势■◆◆、新任务、新要求，由此修订了《目录（2019年本）》。

　　产业政策是国家制定的，引导国家产业发展方向、引导推动产业结构升级、协调国家产业结构、使国民经济健康可持续发展的政策。产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和，主要为“规划”◆★■◆■、“目录◆◆★◆■”◆◆★◆◆、“纲要”、★◆“决定”、“通知”、◆★“复函”之类的文件★◆★。产业政策主要通过制定国民经济计划（包括指令性计划和指导性计划）、产业结构调整计划■◆◆■、产业扶持计划、财政投融资、货币手段、项目审批来实现。产业政策内容是产业结构平衡与产业结构升级，核心目标是引导推动产业结构升级产生形成新的经济增长点■■★◆，使经济可持续发展和人民生活水平不断提高■★◆★■，主要通过国有企业完成指令性与指导性计划、国民产业结构调整计划◆◆、产业扶持计划、积极的财政政策、项目审批来实现，表现形式为常态化★■◆、前瞻性★◆■，性质是对称型调控。政府通过产业政策自觉进行宏观调控既不是干预市场经济★★■■◆■，也不是计划经济◆◆★◆，而是市场经济正常运转、产业结构升级、经济可持续发展的必要环节。产业政策对经济的发展起着至关重要的作用■■，只有促进产业质量变革，才能真正推动经济高质量发展◆★■■。

　　国际国内发展实践表明，经济增长是长期动态的过程，也是产业结构不断调整的过程。展望未来，中国经济发展潜能依然巨大，在市场化、法治化导向下◆■★，通过引导产业结构调整升级，将持续激发新动能、迸发新活力■■★■■，从而推动经济发展质量不断迈上更高水平。